"Vigilare le banche in Europa". Il nuovo libro di Lucchini e Zoppini

In platea Giuliano Amato, Alessandro Profumo, Antonio Patuelli, presidente Abi e il rettore Andrea Prencipe

di Valentina Pelliccia

In un quadro sempre più pressante di incertezze in materia di politica europea, monetaria e non solo, illuminante, per comprendere le numerose dinamiche conflittuali all'interno dell'Eurosistema tra la Banca Centrale Europea (BCE) e i Paesi membri, è il libro di Stefano Lucchini e Andrea Zoppini "Vigilare le banche in Europa. Chi controlla il controllore?" (Collana Cesifin "Percorsi e prospettive", Passigli Editori, 165 pagine), presentato recentemente presso la Sala delle Colonne dell'Università Luiss di Roma. Il dibattito sul libro, frutto di un percorso e di una ricerca diretta da Stefano Lucchini, Chief Institutional Affairs and External Communication Officer di Intesa SanPaolo e da Andrea Zoppini, Professore ordinario di Diritto civile presso il dipartimento di Giurisprudenza dell'Università Roma Tre, è stato moderato dal Vicedirettore de "Il Sole 24 Ore" Alessandro Plateroti e ha visto gli interventi del Rettore della Luiss Andrea Prencipe, del Presidente ABI Antonio Patuelli, della Vicepresidente della Luiss ed ex ministro della giustizia Paola Severino, del Giudice della Corte Costituzionale Giuliano Amato, dell'Amministratore Delegato di Leonardo Alessandro Profumo e, logicamente, dei due autori. Il volume costituisce un'occasione utile di riflessione sul sistema bancario europeo perché esamina il meccanismo della vigilanza bancaria nell'Ordinamento comunitario e nazionale e si occupa delle nuove competenze della Banca Centrale Europea (BCE) e della revisione amministrativa e giudiziale delle sue decisioni. La BCE riveste un ruolo fondamentale nel governo della politica monetaria europea e costituisce il nucleo sia dell' Eurosistema sia del Sistema Europeo delle Banche Centrali (SEBC). L'obiettivo dell’istituzione è il "mantenimento della stabilità dei prezzi", come enunciato dall'art. 127, par.1, TFUE. La Banca Centrale Europea ha una cospicua discrezionalità in materia di vigilanza prudenziale con poteri ispettivi e sanzionatori nei confronti degli enti creditizi. Questo, in virtù del meccanismo unico di vigilanza operativo dal 4 novembre 2014, noto con l'acronimo SSM- "Single Supervisory Mechanism", che prevede tra le principali finalità la salvaguardia della sicurezza e della solidità del sistema bancario europeo e la promozione dell'integrazione e della stabilità finanziaria in Europa. E' evidente che la revisione amministrativa e giudiziale costituirà un momento rilevante per mettere alla prova il corretto esercizio della discrezionalità tecnica del regolatore bancario europeo e così pure per integrare le lacune normative e di coordinamento che la disciplina, allo stato attuale, presenta. L'investitura diretta della BCE nel settore della vigilanza prudenziale sulle banche e sulle società di partecipazione finanziaria si iscrive in un più vasto disegno di riforma del comparto bancario e finanziario finalizzato a fronteggiare le situazioni di crisi e tutelare la stabilità del sistema finanziario dell'Unione. Al contempo, permangono i poteri e le prerogative spettanti alle autorità nazionali competenti in materia di vigilanza incaricate, in via specifica (e applicando le metriche di vigilanza definite a monte dalla BCE), della supervisione sulle banche c.d. “LSI - Less Significant Istitutions”, ovvero delle banche diverse da quelle di rilevanza sistemica (queste ultime invece, vigilate direttamente dalla BCE). La Banca Centrale Europea è caratterizzata da un modello di discrezionalità amministrativa e di trasparenza totalmente diverso da quello di un tempo, in cui la regolazione delle banche rimaneva nell'informalità e nella segretezza, "all'orecchio" dei banchieri. Questa prassi di orientare il mercato del credito e l'operare delle banche è ben lontana anche dall'anglosassone "moral suasion", che riveste una dimensione sociale e per certi aspetti pubblica. Il volume analizza gli atti della BCE, il loro fondamento normativo e gli effetti che producono sui soggetti vigilati, si concentra sui poteri esercitati con riguardo alle banche e agli esponenti aziendali e descrive le possibili impugnazioni degli atti che si vogliono contestare e le autorità giurisdizionali competenti. "La forza di questo libro", ha esordito ad inizio presentazione il Vicedirettore de "Il Sole 24 Ore" Alessandro Plateroti, "è che pone per la prima volta una questione di cui nessuno vuole discutere: il concetto di accountability sulle istituzioni monetarie. Io stesso ho scoperto e reso noto che non solo la BCE, ma tutto il sistema di vigilanza bancaria, hanno oltre 650 cause accumulate dei vari Paesi sulle procedure di risoluzione con azione legale e risarcitoria che denotano una mancanza di comunicazione di vigilanza sul soggetto che vigila". Quindi, è di vitale importanza "controllare il controllore". A spiegare il motivo del volume è lo stesso autore, Stefano Lucchini: "Questo libro è nato da un aneddoto, perché un giorno ho chiesto al Professor Andrea Zoppini: "ma chi controlla il controllore?". E ha aggiunto: "Quando ho lavorato in Eni, esperienza precedente a quella bancaria, se l’Autorità per l’Energia disponeva una delibera si poteva ricorrere al Tar. Ma se la BCE prende una decisione, ad esempio sull’operato delle banche italiane, a chi posso rivolgermi?".         Una prima risposta l'ha fornita il Presidente dell’ABI Antonio Patuelli, evidenziando  come l’unione europea dei capitali possa dirsi compiuta ma non  certo quella bancaria in cui vi è un' assoluta confusione delle fonti del diritto. "Lo sforzo degli autori è quello principalmente di mettere ordine, di fare una graduatoria delle fonti del diritto europeo e italiano. Ma si tratta di un diritto disordinato, di un’unione bancaria non completata. Non è stata costituita alcuna commissione di studio e di lavoro per nessuna delle tematiche bancarie, finanziarie, penali e tributarie". L'Amministratore Delegato di Leonardo Alessandro Profumo ha ricordato di essere stato uno dei fautori dell’idea che si dovesse creare un meccanismo di vigilanza unico e di aver lavorato sul tema della vigilanza a livello europeo con l’ex ministro del Tesoro, Tommaso Padoa Schioppa. "Io non sono molto preoccupato della questione "chi controlla il vigilato", ma del ruolo del Single Supervisory Mechanism (SSM), destinato a cambiare in modo drammatico i rapporti tra finanza ed economia reale. La soluzione? "Un controllo politico ex ante sulla decisione di come si impiantano le norme, perché, alla fine della corsa, la nostra economia sarà migliore rispetto a quella che abbiamo oggi". Ma - ha proseguito Profumo - "attraverso quali macerie dovremo passare?". Dunque, non solo la regolazione ma anche la tempestività è fondamentale se si riflette sul tema del rapporto tra controllore e controllato. Paola Severino, Vicepresidente della Luiss, ha iniziato il suo discorso evidenziando due principali caratteristiche del libro: la scorrevolezza e la forte profondità. Ha proseguito soffermandosi sul problema principale, ossia l’incertezza derivante dall’incompleta armonizzazione delle regole di vigilanza bancaria a cui non riesce a far fronte la discrezionalità. "La mancanza di discrezionalità e di una regolamentazione specifica porta a privilegiare temi di carattere generale piuttosto che quelli relativi alla responsabilità incondizionata (accountability). Se non c’è una legge che consenta ad un giudice di intervenire imponendo determinati comportamenti, tutte le discussioni ritorneranno inevitabilmente sul tema della responsabilità ​incondizionata. La normativa europea prevede un ambito di assoluta irresponsabilità e discrezionalità per la BCE". Il Giudice della Corte Costituzionale Giuliano Amato si è mostrato meno preoccupato di tale responsabilità incondizionata, definendosi "un fervente sostenitore dell’unione bancaria" e ha al contempo ribadito l’importanza di una relazione virtuosa fondata sulla fiducia e sulla discrezionalità."Più c’è fiducia più c’è discrezionalità e più può darsi che attraverso quest’ultima i problemi si risolvano. Più la discrezionalità è usata male e più evoca il bisogno di regole che renderanno insolubili i problemi dopo ed è quello che, in via generale, sta accadendo oggi". In merito al pessimismo della Vicepresidente Paola Severino, ha affermato: "Noi abbiamo modificato in un sistema che ha regole comuni degli standard rispetto ai quali non siamo forse in grado di farcela e questo è un punto che deve essere segnalato”. "In tutto ciò -ha concluso Giuliano Amato- cosa può fare il sistema istituzionale? Può da un lato uniformare comunque le regole, dall’altro, una volta definito il tessuto uniforme, flessibilizzarlo in ragione di diversità nazionali che via via stanno emergendo. Ne avremo bisogno e stiamo iniziando ad imporlo al sistema giudiziario europeo". Tra le conclusioni grande rilievo ha ricoperto la riflessione di Stefano Lucchini sul tema della fiducia e della reputazione delle banche, "elementi  fondamentali che conferiscono alle banche la possibilità di andare avanti".